Pergeseran Paradigma Hukum

Saat ini perbincangan mengenai reformasi berbagai aspek kemasyarakatan dan kenegaraan telah menjadi milik kalangan luas masyarakat dan cukup mendominasi tema keseharian kita. Pada pokoknya sebagian besar pengamatan memberi prioritas utama pada perlunya reformasi di tiga aspek, yakni hukum, ekonomi dan politik. Ketiga aspek tersebut boleh jadi mempunyai nilai signifikansi dan bobot yang sama bagi keberhasilan reformasi secara keseluruhan. Namun sayangnya, perhatian atas aspek hukum masih belum sebesar perhatian atas aspek ekonomi dan politik.

Yang mencuat mengenai aspek hukum hanyalah persoalan pencabutan paket lima undang-undang politik dan undang-undang
subversi, yang notabene pemberlakuan serta kelangsungannya hanya merupakan hasil dari proses yang menyangkut teknik dan politik perundang-undangan. Tulisan ini sebagai sumbang saran mencoba mendiskusikan apa yang dinamakan dalam tulisan ini sebagai pergeseran paradigma, terutama menyangkut teknik dan politik perundang-undangan dalam pembentukan hukum. Pergeseran paradigma ini menurut pandangan penulis penting diupayakan untuk memberi iklim kondusif bagi pelaksanaan reformasi. Inti pergeseran paradigma tersebut mencakup tiga hal, yakni dari jargon konstitusional menuju pemurnian pelaksanaan Undang-undang Dasar 1945, dari formalisme menuju substansialisme, dan dari absolutisme menuju dinamisme.

Pertama, pergeseran dari jargon ‘konstitusional’ menuju pemurnian pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Dalam hal ini eksekutif dan legislatif tidak lagi menyembunyikan kepentingannya dalam jargon ‘secara konstitusional’ dalam menanggapi keinginan perubahan. Karena pada intinya atau bila diartikan lebih lanjut, jargon ‘secara konstitusional’ tersebut berkecenderungan untuk tetap mengedepankan peraturan perundangan atau peraturan tata tertib yang memangkas kedaulatan rakyat. Sebagai contoh di antaranya adalah penggunaan hak-hak DPR, seperti hak inisiatif, amandemen dan budgeter dalam pemberdayaan potensi perancangan maupun korektif DPR terhadap kinerja pemerintahan. Hak-hak tersebut tidak dapat dipraktekkan secara leluasa, karena belenggu peraturan tata tertib DPR sendiri. Oleh karenanya tidak menjadi aneh apabila pihak legislatif pada kenyataannya lamban dalam menyikapi keinginan perubahan. Hal ini dapat dilihat secara konkrit dalam tanggapan berbagai pihak mengenai press-release Pimpinan DPR/MPR agar Presiden mengundurkan diri. Press-release yang dibacakan tanggal 18 Mei 1998 tersebut, walaupun sifatnya baru merupakan himbauan, bukan Ketetapan atau Keputusan, dianggap menyalahi Undang-undang dan/atau Tata Tertib DPR/MPR.

Semenjak mencuatnya gagasan reformasi, jargon reformasi yang konstitusional kerap dipakai kalangan eksekutif dan legislatif dalam memberikan tanggapan terhadap keinginan reformasi. Namun jargon tersebut terkesan dipergunakan untuk melambat-lambatkan keinginan reformasi, bahkan menyembunyikan kecenderungan mempertahankan status quo. Oleh karenanya jargon ‘secara konstitusional’ dipandang oleh banyak pihak sebagai tanda bagi kelumpuhan paradigma (paradigm paralisys) dinamika kehidupan bangsa melalui jalur formal. Padahal akan berbahaya sekali bilamana kesadaran kelumpuhan tersebut berujung pada pikiran bahwa tidak ada jalan lain bagi perubahan, kecuali melalui revolusi.

Jalan terbaik yang mendesak diupayakan sebenarnya adalah bagaimana kita sebagai sebuah bangsa berani kembali kepada kemurnian pelaksanaan pasal-pasal undang-undang dasar kita, dan bukannya menggunakan peraturan perundangan organik atau peraturan tata tertib yang pada kenyataannya membuat kedaulatan rakyat menjadi sulit dicapai. Sejarah ketatanegaraan kita pernah melakukan hal yang patut diteladani dalam rangka pemurnian pelaksanaan Undang-Undang Dasar 1945. Yakni diadakannya peninjauan kembali produk-produk legislatif Negara yang berupa Ketetapan MPRS dan di luar produk MPRS, yakni yang berbentuk Penetapan Presiden, Peraturan Presiden, Undang-undang, maupun Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu). Hal tersebut diatur dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 dan Ketetapan MPRS No. XIX/MPRS/1966. Pelaksanaan dua Ketetapan tersebut berhasil melakukan pencabutan beberapa produk legislatif negara, yang isi serta tujuannya dipandang bertentangan dengan suara hati nurani rakyat.

Sebagai tindakan awal yang sejalan dengan paradigma ini, adalah relevan untuk memenuhi tuntutan pencabutan paket lima undang-undang politik. Namun untuk mencapai tahap reformasi yang mencukupi, segala peraturan perundangan dan tata tertib yang menghambat keberdayaan kewenangan legislasi DPR harus secara langsung dicabut dan diganti.

Kedua, pergeseran dari formalisme menuju substansialisme. Dalam hal ini proses pembetukan suatu hukum haruslah pertama-tama didasarkan pada materi atau substansi peraturan perundangan yang bersangkutan, dan bukan pada bentuk peraturan perundangannya. Maksudnya adalah bahwa perlunya kedaulatan rakyat dilibatkan, yang dalam konteks negara kita melalui persetujuan DPR, bukan dilihat bahwa peraturan perundangan yang bersangkutan akan dituangkan dalam bentuk undang-undang atau peraturan perundangan di bawah undang-undang, misalnya Peraturan Pemerintah atau Keppres. Namun apakah substansi peraturan perundangan tersebut merupakan materi yang boleh dibentuk oleh eksekutif saja ataukah harus dengan persetujuan legislatif. Sebagai contoh misalnya bahwa selayaknya setiap pembebanan kewajiban, terutama menyangkut ekonomi dan finansial kepada warga negara haruslah mendapat persetujuan DPR. Jadi peraturan perundangannya harus berbentuk undang-undang. Sehingga tidak dapat dituangkan dalam bentuk yang untuk pemberlakuannya tidak memerlukan persetujuan DPR, misalnya Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden.

Saat ini bisa dilihat bahwa peraturan perundangan berbentuk Keppres diberlakukan untuk hal-hal yang membebani secara ekonomis kepada rakyat. Contoh terbaru dari hal ini adalah Keppres Nomor 69 dan 70 tahun 1998 tentang kenaikan harga Bahan Bakar Minyak dan kenaikan Tarif Dasar Listrik. Suatu peraturan perundangan –yang seperti kita ketahui sendiri, dampaknya sangat luas dan strategis terhadap berbagai bidang lain, hanya diatur oleh Keppres yang pemberlakuannya tidak diperlukan persetujuan DPR. Padahal kalau kita pelajari peruntukannya, menurut Surat Presiden yang ditujukan kepada Ketua DPR No. 2262/HK/1959 disebutkan bahwa bentuk peraturan perundangan Keppres dimaksudkan untuk melakukan atau meresmikan pengangkatan-pengangkatan. Jadi Keppres diundangkan untuk mengatur hal-hal yang bersifat intern kepresidenan dan administrasi kepemerintahan.

Ketiga, pergeseran dari absolutisme menuju dinamisme. Yakni sudah saatnya masuk dalam pemikiran kita membuang jauh gagasan yang hendak mengabsolutkan peraturan perundangan, dimana satu proses dan produk ketatanegaraan masa tertentu bisa membelenggu proses dan produk ketatanegaraan dan kemasyarakatan masa-masa yang akan datang. Setiap dinamika dan perkembangan yang terjadi atau diinginkan bagian terbesar masyarakat harus mendapat tempat dalam proses pembentukan hukum. Sehingga tidak perlu terjadi misalnya suatu konsensus dari satu kelompok masyarakat pada masa tertentu mengabsolutkan keberlakuan dan penafsiran peraturan perundangan. Dalam hal ini, budaya menempatkan amandemen dan addendum yang memang dibutuhkan terhadap suatu peraturan perundangan, tidak dipersulit dengan lingkaran setan aturan mengenai referendum yang berlaku saat ini. Sejalan dengan ini adalah pengamatan DR Adnan Buyung Nasution yang menyimpulkan, bahwa tidak ada satupun negara di dunia ini yang bahkan undang-undang dasarnya sekalipun tidak bisa dirubah atau ditambah.

Secara umum upaya terbaik bagi terselenggaranya pergeseran paradigma absolutisme menuju dinamisme adalah dikembalikannya gairah intelektualisme dalam kajian konstitusi di tengah masyarakat kita. Seluruh potensi pemikiran dan kritik dari kalangan yang seluas-luasnya mengenai tema ini perlu diperlakukan sebagai sesuatu yang sah dan dihargai sebagai sebuah partisipasi dalam menegakkan demokrasi dan kedaulatan rakyat. Tingkat kesadaran ini memang memerlukan satu metode yang perlu dipahami bersama secara lebih mendalam. Yakni bahwa segala proses dan hasil dari kajian konstitusi bukan merupakan suatu doktrin yang ketat, sehingga menjadi tafsir baku yang alergi terhadap kritik dan perbedaan. Segala kajian, baik itu yang bersifat resmi kelembagaan negara, semisal butir-butir Pedoman Penghayatan dan Pengamalan Pancasila (P4), maupun bersifat umum dari kalangan intelektual dan masyarakat, harus diperlakukan selayaknya sebuah ilmu atau diskursus yang setiap saat siap untuk dipelajari dan dikritisi.

Mengenai intelektualisme ini, kita dapat mengambil hikmah dari kegairahan sebagaimana terjadi pada tahap awal kemerdekaan Republik Indonesia sampai dekade pertama dari masa pemerintahan Presiden Soekarno. Seluruh komponen kritis bangsa pada waktu itu ikut berpartisipasi menyumbangkan pemikirannya terhadap konstitusi dan penafsirannya, baik berupa buku, pidato maupun bentuk lain. Bahkan terhadap perancangan undang-undang dasar sendiri terjadi perdebatan penting antara dua kubu yang berlainan konsep dan wawasannya. Yakni yang dalam istilah sekarang sering disebut sebagai kubu integralistik, yang diwakili pemikiran Soepomo dan Soekarno, berhadapan dengan kubu liberal, yang diwakili pemikiran Hatta dan Syahrir.

Selain itu di tingkat undang-undang dasar kita juga bisa belajar dari apa yang pernah dilakukan Konstituante dalam melaksanakan mandatnya untuk menyusun konstitusi baru. Walaupun gagal, namun gairah intelektualisme dan keberanian berfikir dalam tubuh legislatif tetap patut dijadikan contoh bagi DPR sekarang ini. Sedangkan di tingkat undang-undang dan peraturan perundangan di bawahnya, intelektualisme dapat ditumbuhkembangkan salah satunya dengan memberikan hak uji materiil (judicial review), terutama pada komponen yudikatif, yakni Mahkamah Agung. Dengan demikian, secara kelembagaan Mahkamah Agung dapat berfungsi tidak saja sebagai agent of justice, namun juga sebagai the agent of democracy. Dan secara umum, masukan atau koreksi yuridis yang berasal dari masyarakat akan mendapat saluran yang lebih luas, berwibawa, serta sistemik. Sehingga pada gilirannya nanti dapat membantu membiasakan cara-cara demokratis dan berkedaulatan rakyat ke tengah-tengah masyarakat Indonesia.